Jurisprudencia de observancia obligatoria limita la reanudación del plazo prescriptorio
Desde su entrada en vigor, el artículo 46° del Código Tributario ha dispuesto que el plazo de prescripción se suspende durante la tramitación de las reclamaciones y apelaciones interpuestas por los contribuyentes.
El referido artículo fue modificado mediante el Decreto Legislativo Nro. 981, agregándose un párrafo que establecía que la declaración de nulidad de los actos administrativos o del procedimiento llevado a cabo para la emisión de estos, no afectaba la suspensión del plazo de prescripción.
Posteriormente, con la entrada en vigencia del Decreto Legislativo Nro. 1311, se modificó el párrafo antes mencionado, disponiendo que, en los casos de reclamación o apelación, la suspensión de la prescripción opere sólo por los plazos establecidos para resolver dichos recursos, reanudándose el cómputo del plazo de prescripción a partir del día siguiente del vencimiento del plazo para resolver.
Tal modificación había sido entendida como un alineamiento de las disposiciones legales tributarias a los principios constitucionales y del procedimiento administrativo, referidas a la garantía del plazo razonable.
En efecto, bajo dicha regla, los órganos resolutores se encuentran obligados a resolver las impugnaciones de los contribuyentes en un plazo determinado, castigando su demora injustificada con la reanudación del cómputo del plazo de prescripción, lo que podía generar que prescriba la acción para exigir el pago de la deuda tributaria impugnada, por razones imputables a la Administración.
Ahora bien, mediante la RTF Nro. 549-Q-2024, publicada en el diario oficial El Peruano con fecha 24 de febrero de 2024, el Tribunal Fiscal ha establecido como criterio de observancia obligatoria lo siguiente:
“(…) la causal de suspensión del cómputo del plazo de prescripción, referida a la tramitación del procedimiento contencioso tributario, opera sólo durante los plazos establecidos para resolver los recursos de impugnación si en el mencionado procedimiento se ha declarado la nulidad de los actos administrativos que contienen la deuda respecto de la cual se ha alegado la prescripción de las acciones de la Administración Tributaria o del procedimiento llevado a cabo para su emisión”. [subrayado agregado]
En otras palabras, para el Tribunal Fiscal la reanudación del cómputo del plazo de prescripción solo opera para aquellas controversias en las que hubiera una declaración de nulidad, lo cual supone que en los otros casos - en los que no exista una declaratoria de nulidad -, no se reanude el cómputo del plazo de prescripción cuando los órganos resolutores excedan los plazos legales establecidos para resolver.
En nuestra opinión, la interpretación del Tribunal Fiscal es cuestionable desde el punto de vista constitucional, no solo por los fundamentos en los que se ampara, sino también por los negativos efectos que genera para los contribuyentes que legítimamente deciden activar los recursos que la ley les ofrece en resguardo de sus derechos.
Recordemos que de acuerdo con el criterio del Tribunal Constitucional contenido en la Sentencia recaída en el Expediente Nro. 02051-2016-PA/TC:
“La prescripción extintiva en el ámbito tributario es una institución jurídica en virtud de la cual, la administración tributaria pierde el derecho a exigir al contribuyente el pago de una obligación tributaria (también acarrea la pérdida de la potestad de fijarla o de imponer sanciones). Tiene como fin evitar que el ejercicio de la facultad de demandar el pago de una obligación quede abierto indefinidamente y, de tal modo, protege la seguridad jurídica.”
En esta misma Sentencia el máximo intérprete de la Constitución señala lo siguiente:
“(…) si bien es cierto que el procedimiento contencioso tributario se activa a iniciativa de parte (reclamación o apelación), lo que implica que la administración tributaria efectúe un despliegue de actividad (que desembocará en la resolución de dichos recursos), también es cierto que dicha actividad debe cumplirse en plazos que la ley fija, los que son tomados en cuenta por los particulares que esperan una solución célere a sus reclamos.
(…)
Así, el exceso de tiempo que se tome la administración en resolver, no puede considerarse indubitablemente como un período de actividad administrativa, sino que más bien debe calificarse como un período de inactividad administrativa o de mora administrativa, en el que la respuesta a las impugnaciones del contribuyente demoró en ser atendida.”
Partiendo de estos conceptos, nos preguntamos ¿existe justificación constitucional para que la reanudación del cómputo del plazo de prescripción opere únicamente en aquellos casos en los que previamente se haya declarado la nulidad de un acto o del procedimiento?
Consideramos que la respuesta a esta pregunta no puede ser afirmativa, toda vez que la demora excesiva e injustificada en la resolución de las impugnaciones de los contribuyentes, resulta siendo igualmente lesiva de sus derechos constitucionales, ya sea que exista o no una declaratoria de nulidad dentro del respectivo procedimiento contencioso tributario.
En efecto, más allá de la literalidad de la exposición de motivos y de la ubicación del texto incorporado al segundo párrafo del artículo 46° del Código Tributario por el Decreto Legislativo Nro. 1311, consideramos que el reciente pronunciamiento vinculante del Tribunal Fiscal transgrede principios constitucionales que han sido desarrollados en los últimos años por el Poder Judicial y el Tribunal Constitucional, en particular los referidos a los derechos de igualdad y a ser juzgado en un plazo razonable; más aún si se tiene en cuenta que la demora que no puede ser atribuida al contribuyente, no tendría por qué perjudicarlo.
Ello solamente contribuye a premiar la ineficiencia de las autoridades y a generar una inexplicable desigualdad de trato entre distintos contribuyentes que acuden en busca de justicia, beneficiando a aquellos en cuyos procedimientos existen declaratorias de nulidad por actuaciones que escapan completamente de su voluntad y control.
Finalmente, consideramos que el pronunciamiento vinculante materia de comentario, podría generar un efecto perverso que lesione seriamente el principio de seguridad jurídica - que debe dotar de predictibilidad a todas las actuaciones de la autoridad –, toda vez que para evitar la reanudación de los plazos de prescripción de deudas en controversia, las autoridades podrían verse tentadas a evitar a toda costa la declaración de nulidad de sus actos o del procedimiento practicado para la emisión de éstos.